为什么“新官不理旧账”屡禁不止？关键是重构责任制度与政绩考核

一、问题的根源，不只是政绩观错位

2026年9月，中央纪委办公厅、财政部办公厅公开通报六起地方政府隐性债务追责问责典型案例，涉及违规新增隐性债务、化债不实，以及“新官不理旧账”等问题。相关通报再次把一个长期存在的治理难题摆到公众面前：为什么反复强调责任，类似问题仍然会发生？[1]

通常的解释是，一些干部政绩观错位，只想创造自己的政绩，不愿承担前任留下的问题。

这种解释有道理，但还不够深入。

如果一种行为反复出现，不能只追问行为人为什么缺乏责任感，还应该追问：现有制度为什么会让推卸责任成为一种对个人有利、对整体有害的选择？

地方政府债务尤其如此。

一个项目可能在当期带来投资、就业和经济增长，却要在未来十年甚至更长时间内偿还债务、支付利息和承担维护成本。决策者的任期有限，项目的因果链条却很长。

如果当期收益容易被记录为个人政绩，未来成本却由继任者和地方财政承担，那么即使每一任领导都知道长期负债存在，也可能出现重建设、轻运营，重新增、轻维护，重当期增长、轻长期偿付的问题。

因此，“新官不理旧账”至少包含三个层面：

1. 责任错配： 决策收益与长期成本没有充分对应。
2. 考核错配： 当期可见的政绩比长期公共价值更容易被评价。
3. 治理错配： 项目和债务的责任链条没有完整跨越干部任期。

这三个问题相互强化。只强调个人担当，可以处理一部分具体案件，却未必能消除反复产生同类问题的制度条件。

二、为什么现有治理方式容易陷入反复追责？

1. 个人任期与公共责任的期限不一致

政府是一个持续运行的公共组织，不能因为负责人更换，就让原有的合法债务、合同义务和公共服务责任自动消失。

但是，干部的考核和任期通常具有明确的时间边界。

假设某地建设一个大型产业园区：

第一年，项目启动，投资和就业数据增长；第三年，项目建成，相关负责人获得工作成绩；第五年，产业园区入驻率不足，经营收入无法覆盖运营成本；第六年，原负责人已经调任，财政却仍然需要承担偿债和维护责任。

如果考核只看建设速度和投资规模，而不追踪后续运营效果，那么决策者就可能获得与项目全生命周期表现不相称的收益。

继任者则可能面临相反的激励：处理旧项目需要占用财政资源，却不一定能获得与新项目相同的政绩认可。

这并不意味着所有长期项目都应该追究个人责任。公共基础设施、医院、学校和生态工程，往往需要多年才能体现价值。

真正的问题是：决策时是否进行了充分论证，成本是否可承受，风险是否如实披露，项目效果是否被持续追踪。

2. 容易计算的指标，挤压了难以计算的公共价值

投资额、建设面积、项目数量、短期增长率，都比较容易统计。

但一个项目究竟减少了多少居民的通勤时间、改善了多少人的医疗条件、节约了多少社会资源、产生了多少长期公共收益，却需要更复杂的评价。

当容易统计的指标成为主要考核依据时，组织就可能围绕这些指标优化行为，而不一定围绕真实的社会目标优化资源配置。

例如，两个地区都建设产业园区：

甲地不断新建园区，投资规模持续增长，但大量厂房长期闲置；乙地优先改造已有园区，推广成熟技术，提高企业生产效率，新增投资额反而较少。

如果只比较新增投资，甲地可能更容易显示短期成绩；如果比较真实产出、资源利用率和长期财政负担，结论就可能不同。

因此，干部考核必须从“完成了多少工作”进一步转向“创造了多少真实价值，以及为此付出了多少社会成本”。

3. 旧账的责任复杂，容易被简单推给某一任

历史项目可能同时存在多个问题：最初决策不充分，后续执行不到位，外部环境发生变化，融资安排不合理，项目运营缺乏市场需求。

如果没有完整的项目档案和责任记录，事后就容易出现两种极端。

一种是前任把问题留给后任，后任以问题并非自己造成而拒绝处理。

另一种是把全部损失归咎于最后接手的人，忽略原始决策、审批、执行和监管中的不同责任。

这两种方式都不利于真实问责。

必须明确：承担解决问题的责任，不等于承担全部历史过错；承担历史过错的责任，也不意味着可以放弃当前的治理义务。

继任者有责任依法管理现有债务、控制风险、保护公共利益，但是否应当承担纪律、法律或经济责任，应当根据其具体行为、职责范围和证据确定。

三、第一项制度建议：建立跨任期的资产负债与项目责任档案

要解决“换人就换账”的问题，首先应当让政府责任不再依赖个人记忆和口头交接。

建议建立覆盖重大公共项目和相关债务的统一台账，并与财政预算、审计、合同管理、国有资产管理和项目运营数据相衔接。

每个重大项目至少记录六类信息：

1. 决策信息： 项目为什么建设，解决什么公共需求，经过哪些论证和审批。
2. 融资信息： 资金来源、债务规模、利率、期限、担保关系和偿还安排。
3. 成本信息： 建设成本、运营维护费用、后续更新支出和潜在风险。
4. 收益信息： 实际产出、公共服务效果、项目现金流及与预期的偏差。
5. 责任信息： 各阶段的决策、审批、执行、监督和风险处置责任。
6. 交接信息： 尚未履行的合同、未完成工程、待解决争议和未来财政义务。

这些信息应当按照职责分级管理，并依法公开能够公开的部分；涉及商业秘密、个人信息和国家秘密的内容，应当依法保护。

交接不能只是把文件交给继任者，而应当包含对重大风险的正式确认、问题清单和后续处理计划。

同时，应由审计或其他具有独立性的监督机制核实关键数据，避免台账本身变成另一种形式主义。

四、第二项制度建议：将干部考核从“任期成绩”扩展为“全生命周期绩效”

干部考核需要解决一个关键问题：不能只评价项目建设时的表现，还要评价项目投入使用后的真实效果。

建议将重大项目考核划分为四个阶段。

第一阶段：决策前评价

重点检查：

• 是否存在真实的公共需求；
• 是否比较过新建、改造、共享和推广成熟技术等不同方案；
• 是否充分评估债务承受能力；
• 是否考虑长期运营和维护成本；
• 是否经过必要的风险评估、合法性审查和集体决策程序。

决策阶段的目标不是保证项目永不失败，而是确保项目在当时的信息条件下具有合理依据。

第二阶段：建设期评价

重点检查资金使用是否合规、工程质量是否达标、成本是否异常增长、项目进度是否合理，以及是否出现未经批准的新增债务。

不能把工程提前完工直接等同于优秀绩效，也不能把投入金额越大视为贡献越大。

第三阶段：运营期评价

项目建成后，应根据项目类型，持续考察实际利用率、服务质量、运营成本、财政补贴需求和长期收益。

例如，医院项目不应只考察建筑面积和设备投入，还应评价医疗服务能力、资源利用率和财政可持续性；交通项目则应关注实际客流、通行效率、维护成本和对区域发展的贡献。

第四阶段：离任后评价

对于重大项目，应保留跨任期的跟踪评价机制。

如果前任推动的项目在后续产生了真实而持续的公共收益，应当能够在项目档案中体现其贡献；如果项目在后续暴露出重大风险，也应当追溯到相关决策和执行环节。

但必须注意，离任后评价不等于无条件追究历史责任。应区分当时合理的判断、正常的外部变化、管理失误、违规决策和故意隐瞒。

这样才能让长期负责的人得到合理评价，也让真正的失职和违规行为难以通过调任逃避责任。

五、第三项制度建议：重新设计考核指标，防止“数字政绩”

可以建立四类相互补充的考核指标，而不是把所有成绩压缩成一个容易被操纵的总分。

1. 财政可持续性指标

关注债务风险是否得到实质改善。

包括债务偿还安排、利息负担、财政承受能力、拖欠款项、或有负债和新增隐性债务等。

不能只看债务余额是否下降，还应核实是否只是更换了融资主体、延长了偿还期限，或者将债务转移到其他单位。

2. 公共服务与居民福祉指标

关注财政投入是否真正改善了居民生活。

例如，公共交通是否节约了通勤时间，医疗资源是否更加可及，公共住房是否有效增加了可负担供给，教育资源是否得到合理配置。

这些指标能够避免地方政府只追求容易展示的工程规模，而忽视普通人实际获得的服务。

3. 资源使用效率指标

关注同样的资源投入，究竟产生了多少真实产出。

应当比较新建与改造、重复建设与区域共享、一次性投资与长期运营等方案。

对于成熟产业和成熟技术，还应评价推广应用带来的效率改善。不能因为某项技术已经成熟、缺乏新项目的展示效果，就忽略它可能为社会节约的大量劳动和资源。

4. 政务诚信与履约指标

关注政府是否依法履行合同、兑现合法承诺、及时披露风险，以及是否存在无正当理由拖欠、毁约和虚假化债。

国务院2016年印发的《关于加强政务诚信建设的指导意见》，已经提出建立项目责任回溯机制，将政府守信履约情况和实施成效纳入相关责任人的信用记录，并明确不能以政府换届或责任人更替为由毁约。[2]

下一步的重点应是让已有原则更充分地进入项目管理、干部评价和监督实践，而不是简单重复制定原则。

六、第四项制度建议：把“解决旧账的成绩”与“制造旧账的责任”分开评价

这是最容易被忽视、却非常关键的一项制度安排。

如果接任者接手了一个债务沉重的地方，那么即使其积极处理问题，也可能因为偿债支出增加、投资增速下降而显得政绩不佳。

如果考核不作区分，就可能产生逆向激励：揭露问题的人承受压力，掩盖问题的人暂时获得好看的报表。

建议建立两套相互独立的评价机制。

第一套：历史责任评价。

重点考察原有项目的决策是否合规，风险是否充分披露，是否存在违规举债、利益输送、虚假报告或其他应当追责的行为。

第二套：现任治理绩效评价。

重点考察接任者是否及时摸清风险、如实报告、依法履约、制定可执行的处置方案、控制新增风险，并尽可能减少社会损失。

两套评价不能相互替代。

前任存在违规行为，不代表继任者可以拒绝处理现实问题；继任者积极化解债务，也不代表原始决策中的违规责任可以被抹去。

同时，对接任者应给予与问题严重程度相适应的财政资源、政策协调和专业支持。不能只下达化债任务，却不考虑当地真实的偿债能力。

这不是降低责任标准，而是让责任要求与履责条件相匹配。

七、第五项制度建议：建立旧账分类处理机制，而不是要求一律照单全收

“理旧账”不等于不加区分地承认每一项历史安排。

合理的制度必须同时保护公共信用和财政纪律。

尤其需要区分三个概念：债务被置换、债务偿还压力降低、债务风险实质消除。

它们并不是同一回事。

置换可以改善期限和利息结构，却未必改变项目缺乏收益的事实；项目具有公共价值，也不意味着其融资规模和偿还安排一定合理。

债务处置应当回到真实现金流、财政能力、法律责任和公共需求，而不是追求报表上的单一数字。

八、第六项制度建议：将重大决策的收益和长期成本纳入同一套评价

重大公共项目的决策，应当同时回答三个问题：

第一，项目创造了什么价值？

第二，为此消耗了多少社会资源？

第三，相关成本和收益将在什么时间、由谁承担？

可以建立一个基本的分析框架：

项目净社会价值 = 长期公共收益 − 全生命周期社会成本。

其中，长期公共收益包括公共服务改善、生产效率提升、时间节约和其他社会效益；全生命周期社会成本包括建设投入、融资成本、运营维护、资源消耗以及挤占其他公共需求的机会成本。

这不是一个能够直接替代所有专业评估的万能公式，而是提醒决策者：不能只统计当期投资，不统计未来成本；不能只统计项目自身收益，不统计其他方案因此失去的机会。

例如，建设一所新医院，可能确实能改善当地医疗服务，但决策时仍然应当比较扩建现有医院、优化设备利用、改善交通接驳、引入区域医疗协作等方案。

如果已有成熟方案可以以更少的资源满足同样的需求，那么继续新建不一定是最优选择。

反过来，如果现有设施确实无法满足需求，新建设施即使短期没有盈利，也可能具有很高的公共价值。

因此，公共项目不能简单以利润决定存废，也不能因为冠以公益之名，就免于成本和风险审查。

九、从六把尺子看，考核制度还应当防止另一种偏差

前面讨论的改革，不能只围绕债务余额和财政纪律展开。它们还应当接受更完整的公共价值评价。

从六把尺子的角度看：

• 保障尺： 债务处置是否保护基本公共服务和普通人的基本权益？
• 选择尺： 是否保留未来公共投资和社会发展的空间？
• 劳动尺： 项目是否真正减少必要劳动和资源浪费？
• 贡献尺： 项目带来了多少可归因的真实改善？
• 激励尺： 制度是否让决策收益与长期责任更加对称？
• 意义尺： 项目是否服务于真实的社会需要，而非仅仅满足短期展示需求？

这六个问题不能简单加权成为一个总分。

例如，一个项目可能具有很高的公共意义，却存在不合理的融资安排；另一个项目可能短期财务回报有限，却显著改善了偏远地区的基本医疗条件。

前者需要纠正融资和责任问题，后者则应当在合理控制成本的前提下评价其公共价值。

制度的目标不是让所有项目都追求利润，而是让不同类型的价值都能被识别，让不同类型的成本都不能被隐瞒。

十、从探索性社会的角度看：既要追责，也要允许合理试错

如果把所有失败都视为错误，把所有长期项目都视为潜在风险，干部就可能为了自保而回避创新。

但如果只强调探索和发展，不追究违规举债、信息隐瞒和虚假化债，又会形成新的道德风险。

合理的制度应当区分三种情况。

第一，经过合理论证、依法依规实施，但由于外部环境变化而未达预期的项目。应当复盘经验、及时调整，不能仅凭结果倒推决策必然错误。

第二，论证不足、管理失误或者风险控制不到位的项目。应当根据具体职责和过错程度，进行整改和责任认定。

第三，明知违规仍然决策、故意隐瞒风险、虚假报告或者利用制度漏洞逃避责任的行为。应当依法依规追责。

这体现了一种重要的治理原则：对真实探索给予合理空间，对真实损失进行透明复盘，对违规和欺骗建立明确责任。

否则，制度可能在两个极端之间摇摆：要么鼓励冒进、把风险留给未来；要么过度惩罚失败，让所有人都只愿意选择短期安全的事情。

十一、最终目标：让公共责任跨越任期，让考核回到真实价值

“新官不理旧账”表面上是前任和后任之间的责任冲突，深层则是公共责任的期限、个人激励的期限和社会价值实现的期限没有充分对齐。

因此，真正有效的治理机制，应当建立在以下原则之上：

1. 责任跨任期。 项目和债务的历史记录不能因人员更替而中断。
2. 考核看长期。 既评价建设阶段，也评价运营效果、财政成本和公共收益。
3. 责任与资源匹配。 要求接任者处理旧账，也要提供合理的处置权限、资源和协调机制。
4. 依法分类处理。 合法债务依法履行，违规问题依法追责，困难项目依法重组。
5. 鼓励如实披露。 发现问题、控制损失、依法化解风险，应当得到合理评价。
6. 建立真实反馈。 把项目的实际结果反馈到下一轮决策，避免同类问题不断重演。

从价值流动的角度看，债务并不只是一个需要从报表中消除的数字。它代表过去对未来资源的占用。只有当公共投入转化为真实的社会收益，债务风险得到合理控制，公共资源才能重新进入健康的创造、转化、流动和再生产过程。

从最小化社会必要劳动的角度看，政府也不能只追求新建项目。提高已有设施的利用率、推广成熟技术、减少重复建设、改善公共服务的组织方式，有时比不断增加投资更能提升社会整体效率。

归根结底，干部考核不能只问“你在任期内做成了什么”，还要问“你为此留下了什么成本、创造了多少长期价值，以及你是否为后来者保留了继续发展的空间”。

一个成熟的制度，不是寄希望于每一任负责人都比上一任更有担当，而是让责任能够追溯、成本能够识别、贡献能够评价、问题能够纠正。

政府可以换届，公共责任不能随之消失；项目可以重新评估，合法权益不能因负责人更换而失去保障；决策可以失败，但真实的经验必须进入下一轮制度改进。

只有这样，“新官理旧账”才不再是一种依赖个人品德的临时要求，而会逐渐成为公共治理中稳定、可执行、可检验的制度常态。

参考资料

[1] 中央纪委办公厅、财政部办公厅：《公开通报六起地方政府隐性债务追责问责典型案例》，2026年9月11日。人民网：查看通报。

[2] 国务院：《关于加强政务诚信建设的指导意见》，2016年。国家卫生健康委员会网站：查看文件。